“最多跑一次”改革:重大的制度创新

编辑: 徐怡 来自: 浙江在线 查看 [ 0] 次 评论[0 2017-9-13 16:17

       浙江在线9月13日讯 编者按:9月7日,百名理论工作者赴“最多跑一次”改革现场调查活动启动暨座谈会在杭召开,与会专家学者代表作交流发言。会议要求深入贯彻全省推进“最多跑一次”改革宣传部署会精神,总结提炼“最多跑一次”改革经验,不断深化“最多跑一次”改革,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。社科理论界要发挥人才荟萃、智力密集的优势,为“最多跑一次”改革提供理论支撑和智力支持。本报摘录部分精彩发言,以飨读者。

  提高运用法治思维和法治方式能力

  陈柳裕 编辑 吴晔

  我们要紧紧围绕省政府出台的《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》,合理设计2017年度法治政府建设评估方案,增加并提高与“最多跑一次”改革相关的各板块的测评点和赋分度,通过法治政府建设年度评估工作不断提高“最多跑一次”改革的绩效。

  省第十四次党代会报告指出,“最多跑一次”是改革强省工作导向的突破口,是增创我省体制机制新优势的大平台。运用法治思维和法治方式推进“最多跑一次”改革,需要我们在科学厘定“最多跑一次”改革内涵与外延的基础上,借助地方立法明晰行为规则,通过严格执法彰显责任担当,运用法治评估提升改革绩效。

  运用法治思维厘定科学内涵

  运用法治理念、法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对当下如火如荼的“最多跑一次”改革进行思考,我们可以把“最多跑一次”界定为公民、法人和其他组织到政府机构办理行政事项,除法定程序规定和行使权利的情形之外,依法一次上门即可办结。

  简单化地把“最多跑一次”理解为到政府办事只需要跑一次甚至“零上门”,显然不妥当,至少还需要把下列两种情形排除在“最多跑一次”的范畴之外:一是当事人依照法律规定的程序而实施的“跑”;二是当事人为行使其权利而出现的“跑”。前者如按照法律法规规定需要由当事人多次到场的情形,后者如当事人向相关机构提交申请、提交证据、陪同证人做笔录、要求听证等。同时,这里的“依法一次上门即可办结”也不完全等同于“当场办结”或“现场办结”。因为相当数量的行政行为,需要履行规定的程序以后才能向当事人发放证照或者法律文书,所以政府机构事后向当事人发放相关证照或者法律文书,自然也在“一次上门即可办结”之列。

  借助地方立法明晰行为规则

  推进“最多跑一次”改革,不仅不能离开立法,而且必须实现地方立法与“最多跑一次”改革的同频共振。表现在谋划“最多跑一次”改革的各项具体决策时,要考虑与法律规定之间的关系,保证各项具体改革措施的合法性;表现在进行地方立法时,要考虑与“最多跑一次”改革之间的适应性,为“最多跑一次”改革提供法律依据或可供试验、试点的空间;表现在“最多跑一次”改革的推进过程时,必须与地方立法的制定、修改或废除同步进行,即使暂时不能同步的也要做到不违反现有法律法规规定。

  在“最多跑一次”改革已经全面推开的当下,地方立法与该项改革的相互促进、彼此相依,更多地体现在如何通过地方立法把省级地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》所蕴含的、符合社会发展要求的、体现法治政府精神的体制机制要素,及时地上升为法律制度,把政府部门职能职责的重组与划分结果、政府部门工作人员行为方式方法调整后的状态,上升为法律层面的制度设计,进而建立起被政府、政府职能部门、政府工作人员以及社会各界普遍遵循的,能够使各行为主体清楚地认识到应当做什么、可以做什么、不得做什么的行为规则。

  通过严格执法彰显责任担当

  省政府印发的《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》,明确了实施“最多跑一次”改革的部门职责分工、推进步骤和配套措施。贯彻实施该方案,既需要政府各部门及其工作人员树立强烈的使命感、责任感,也需要通过建立科学、高效的问责机制予以保障。

  由于“最多跑一次”改革实际上是政府监管体制和监管方式的调整过程,我们还必须通过进一步深化综合行政执法体制改革、建立健全行政执法协调指挥机制等,切实防止执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法等现象,尤其需要通过防止执法不作为、乱作为等现象彰显各级政府工作人员的责任担当。

  运用法治评估提升改革绩效

  “最多跑一次”旨在通过全面推进政府自身改革,倒逼各地各部门简政放权、放管结合、优化服务,使群众和企业对改革的获得感明显增强,政府办事效率明显提升,发展环境进一步改善。由于这项改革方案的设计原点在于从公共服务客户端的视角审视、改造、提升行政审批的权限分工和流程设计,为此,绩效直接体现为群众对这项改革的获得感,提升绩效的途径则直接体现为法治政府建设的“达标”过程。

  早在2013年10月,省政府就出台了《浙江省法治政府建设实施标准》,并领先于兄弟省份建立起了政府内部评估、专业机构评估和公众满意度评估“三位一体”的法治政府建设评估体系。我们要紧紧围绕省政府出台的《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》,合理设计2017年度法治政府建设评估方案,增加并提高与“最多跑一次”改革相关的各板块的测评点和赋分度,通过法治政府建设年度评估工作不断提高“最多跑一次”改革的绩效。

  【作者为浙江省社会科学院副院长】

  深化政府改革的新动力

  金雪军 编辑 吴晔

  “最多跑一次”提出了深化改革的新要求

  尽可能减少政府审批权力。“最多跑一次”改革是浙江落实“放管服”政府改革的重要内容。改革从企业和群众的获得感和满意度出发,倒逼政府减权、放权、治权,通过减少审批事项、优化重组审批过程,推动政府向市场放权、向社会放权,让市场在资源配置中起决定性作用。“最多跑一次”改革是浙江“四张清单一张网”改革的再推进再深化。新阶段下,必须继续推进政府“权力清单”和企业投资“负面清单”的梳理和调整,更进一步明确政府和市场发挥作用的边界,减少政府权力的越位、错位和缺位。通过实实在在减少企业和群众办事的制度性交易成本,激发市场主体的创业激情与创新活力,增强群众和企业的获得感。

  尽可能下放政府审批权力。深化“最多跑一次”改革,要做到权力下放、服务基层。即使必须由政府审批的,也尽量下放权力给基层,充分调动基层政府的主动性、积极性,实现“最多跑一次”与“最后一级政府”的无缝衔接。加强基层工作人员队伍建设,通过建立严格的绩效考核制度,努力建立一支素质高、业务精、能力强的审批工作队伍,提升公共服务质量。积极推进公务员流动机制改革,促进公务员队伍的纵向流动,解决基层缺乏相关工作人员的问题,实现人力资源的有效配置。

  尽可能厘清政府部门权力。政府各部门权力边界不清,部门规章交叉重叠甚至冲突,是企业和群众办事难、办事贵的突出症结所在。深化“最多跑一次”改革,必须进一步厘清政府部门权力,尽量减少重复、交叉性的部门权力,避免职能部门“九龙治水”。积极运用法治思维,将政府各部门职责、权力制度化和规范化,避免行政权力陷入“清理—膨胀”的运动式清理困境。明确主要审批职责部门,改变互为前置的多个部门审批制度,树立“一件事情原则上由一个部门负责”的理念;确实需要多个部门协调审批的事项,必须分清主次,明确牵头部门,并建立健全协办部门协调配合的长效机制。通过厘清政府职能部门的权力边界,促使政府各部门真正做到法无授权不可为、法定职责必须为。

  尽可能缩减政府审批环节。行政审批流程、环节繁多,既增加了群众、企业的办事成本,又降低了政府部门的工作效率。深化“最多跑一次”改革,必须尽量缩减政府审批环节,做到简明、高效,即使必须由政府审批的环节也必须尽量简化流程。既要推动政府各部门出台各审批事项审批流程图,进一步促进各审批环节规范化、精准化,又要取消法律法规没有明确规定的审批环节和政府部门自行设置的审批环节,更要减少审批部门科室审查、人员审批签字环节,避免让群众、企业重复提交各种申请材料。

  尽可能共享政府部门信息。如果政府部门间条块分割、信息不畅,就会形成一个个信息孤岛,企业和群众办事要在多个部门间奔走,即使在单个部门做到了“跑一次”,但办完整件事仍需要“跑多次”。深化推进“最多跑一次”改革,要打破政府部门间信息壁垒,打通部门间数据交换共享的渠道,增强信息的可获得性。推动基础资源的整合,建立统一的政府公共网络平台和公共数据中心,实现信息资源政府部门全共享。推进电子政务协调发展,实现电子政务网全覆盖,通过让数据“多跑路”,换取群众“少跑腿”。

  “最多跑一次”明确了政府改革的新路径

  加强标准化建设。如果政务服务标准化水平低,政务服务的效率和质量就难以提高。深入推进“最多跑一次”改革,要在规范化、公开化的基础上实现政务服务流程、环节、操作的标准化,这不仅有助于政务服务工作的目标、过程和结果清晰明确,而且使工作责任可跟踪、可追溯,强化服务过程的监督、考核。建立服务事项的工作标准,做到各类服务有“标准”可依。推进政务服务标准化协调机制建设,形成政府部门间、层级间以及政府与社会、市场主体间协同推动标准化建设的工作格局和协调机制,与不同部门、不同主体就标准化建设达成有效共识。

  加强技术化推进。注重制度创新与技术创新的联动,将技术作为降低行政成本、提升行政效率与公共服务质量的有力抓手,积极采用现代科技成果,尤其是新一代信息技术,高效推动“最多跑一次”改革。加强基础信息资源与政务服务网的建设,实现网络全过程全覆盖,推动政府部门间信息资源共享,方便企业和群众在线办事。运用新的信息技术手段如区块链技术,做到信息真实、数据共享,减少部门间数据使用的道德风险,推动部门职能业务的自动化。

  加强创新化运作。“最多跑一次”改革在倒逼社会各领域深化发展的同时,对政府内部管理及政府与社会、市场的协调发展提出更高要求,倒逼政府调整管理范式。深入推进“最多跑一次”改革,必须切实转变管理理念,创新政府管理方式,提高政府管理效能。推动事前审批向事中、事后管理转变,既要放权便民,又要尽责有序。推动事中、事后管理的制度化、规范化以及程序化,强化政府履行法定管理职责的必须办、马上办、依法办意识。积极运用现代化的管理理念、手段和技术,提高政府管理效能。加强政府各层级、各部门以及社会力量的统筹协调,形成“政府为主、部门协同、社会共治”的管理合力。

  【作者为浙江大学公共政策研究院执行院长、教授】

  政府治理现代化的浙江实践

  陶建钟 编辑 吴晔

  全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。现代化是一个多维度、多层次的概念,在不同的发展阶段有不同的意义指向。自新中国成立以来,现代化便作为国家的强国梦而日益彰显。社会主义建设早期的“四个现代化”目标,主要是从军事、科技等硬实力的角度进行了规划;在中国特色社会主义事业发展到新阶段后提出治理体系和治理能力现代化,则是从软实力的角度进行了政治设计。制度、文化和意识形态,是软实力的三个重要构成要素,而制度更具有根本性的内容。因此,治理现代化应当具备制度意蕴,即制度要适应并引领现代社会的发展规律和历史趋势。当今世界,不仅国与国的竞争主要是制度竞争,而且区域间的竞争也主要是制度竞争,制度进步是衡量社会进步的重要标志。浙江的“最多跑一次”改革,是供给侧结构性改革的制度供给,是探索和实践政府治理现代化过程中的重大制度创新。

  政府治理现代化是实现治理现代化的关键环节

  对于现代社会而言,多元主体参与治理是一个历史趋势,并且我们在法理上也承认多元治理结构,但显然政府治理仍然是治理结构中最关键的单元。浙江的发展是在探索政府治理现代化的过程中来寻求治理体系和治理能力的现代化过程,是以政府改革为抓手带动其他各领域改革的实践,是在政府、市场、社会三大治理主体间不断寻求平衡和优化的探索过程。通过政府改革,从而最大程度地激发了市场和社会的活力与动力,并推动整个经济社会的持续发展。

  浙江是靠吃“改革饭”发展起来的,没有改革就没有浙江的今天,更没有浙江的明天。近些年浙江的政府改革主要分为三个阶段:一是20世纪末开始探索的行政审批制度改革;二是党的十八大以来的简政放权、放管结合、优化服务的行政体制改革;三是2016年以来的“最多跑一次”改革,擦亮了浙江改革的金字招牌。与前期政府改革积累的成就相比,“最多跑一次”改革是在省域范围内公共服务规划和供给制度安排进行的审慎变革,在提供公共服务方式上进行整体上创新,在政府流程再造、资源整合中打破公共管理资源碎片化,从而实现整体性治理。

  浙江提出“最多跑一次”改革,勇于创新、敢为人先,秉持了浙江精神和红船精神。“放管服”改革持续到今天,亟须进行深度破冰,究竟放到什么程度,服务到哪个地步,并没有一个明确的标准和要求。浙江提出“最多跑一次”改革,既是对人民群众的庄严承诺,也是勇挑重担、倒逼政府改革再深化和推进各项改革事业的抓手。浙江把“最多跑一次”改革作为全面深化改革的“牛鼻子”,就是以此来撬动经济、社会、文化、生态文明等各领域改革。在推进政府治理现代化的过程中,实现治理体系和治理能力现代化。

  “最多跑一次”改革是推进政府治理现代化的衡量维度

  从改革的动力意愿来看,“最多跑一次”改革是政府主动开展的一场自我革命,以政府自身的工作加法换取群众的负担减法,打通部门壁垒、数据壁垒、信息壁垒,实现群众、企业办事顺畅,最大程度释放政府改革善意,最大程度实现便民利企。开弓没有回头箭,改革没有回头路。“最多跑一次”改革,在浙江显现出“有条件、有能力也一定能实现”的强烈愿望。

  从改革的发动机制来看,“最多跑一次”改革自上而下层层推进,各级政府与各个职能部门积极响应,形成横向到边、纵向到底的全部覆盖,形成上下联动、左右协调的全程配合,形成党委、人大、政协、媒体、群众进行改革督查的全员参与,以“最多跑一次”改革来撬动各项事业改革,改革呈现了明显的系统性、整体性和全局性。

  从改革的结果导向看,政府改革通常需要从四个维度进行衡量。一是体现效率性,“最多跑一次”改革充分运用互联网思维,让政务数据多跑路,让后台服务多跑路,大大提高行政效率,提高服务数量和质量。二是体现回应性,“最多跑一次”改革破除以往企业和群众到政府办事需要反复跑、来回跑、无效跑的痼疾,从企业和群众生产生活最密切的领域出发,着力解决民众办事的堵点,回应民众需求。三是体现公平性,“最多跑一次”改革公开服务事项,明确权力清单,优化办事流程,最大可能缩减因不透明和程序繁琐、程序复杂而造成的设租、寻租、代租现象,减少社会交易成本。四是体现人民性,坚持以人民为中心的发展思想,从人民利益出发,并最终服务于人民利益,增强群众获得感。正如习近平总书记指出的,要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点,让发展成果更多更公平地惠及全体人民,唯有如此改革才能大有所为。

  “最多跑一次”改革已经取得了令人瞩目的阶段性成果,改革的共识进一步凝聚。我们需要进一步营造良好的舆论氛围,为深入推进“最多跑一次”创造条件。尽快完善法律法规,用地方立法或授权的方式,规避在政府改革实践中遇到的一些法律风险。尽力打破信息鸿沟、知识鸿沟与技能鸿沟,让知识和技能相对短缺的基层普通老百姓也能享有无差别的政府服务。尽力完善督查考核机制,让推进改革抓落实、狠抓落实促改革成为普遍的理性自觉。浙江要以“最多跑一次”改革的实际成效,加快打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的省份。

  【作者为浙江省委党校公共管理教研部主任】


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